תשלום על שימוש ברשות הרבים

בתהליך כרסום עקבי הציבור נדרש לשלם עבור שימוש ברכוש השייך לו. הכוונה לתשלומי אגרות או דמי כניסה שונים עבור הזכות להשתמש ב-"רשות הרבים" או ב-"קניין הציבור". האם תהליך זה רצוי, ומה הן הסכנות בהתקדמותו?

"רשות הרבים"

הלכות שונות במשנה בנויות על ההבחנה בין "רשות היחיד" לבין "רשות הרבים" וקיימים כללי התנהגות ונורמות משפטיות שונות החלות על רשויות אלו. הרמב"ם בספרו משנה תורה, (ספר זמנים, הלכות שבת פרק י"ד, הלכה א') מסביר: "איזו היא רשות הרבים - מדברות ויערים ושדות, ודרכים המפולשין להן: ובלבד שיהיה רוחב הדרך שש עשרה אמה, ולא תהיה עליו תקרה."

במשפט הרומי חלו כללים שונים על נכסים פרטיים ועל נכסים ציבוריים. הנכסים הציבוריים כללו נכסים משותפים שנחשבו כשייכים לעם הרומאי כולו ולכל אזרח הייתה זכות משפטית מוגנת להשתמש בהם. בסוג זה של נכסים נכללו ברומא רחובות, ככרות, גנים ציבוריים, נמלים, נהרות, תיאטראות ציבוריים, אצטדיונים ומרחצאות. בשונה מסוג זה של נכסי ציבור היו נכסים בבעלות "פרטית" של המדינה שכללו מבני ציבור ששימשו את הצרכים המשקיים והכספיים של המדינה.

תורת הקניין הציבורי שנהגה ברומא הייתה מקור השראה למדינות שונות באירופה, והיא חלחלה מהיבשת גם מעבר לתעלה למשפט האנגלי וממנו למשפט האמריקאי. המשפט הצרפתי המשיך לשכלל את העקרונות הרומאים העתיקים ויצר אבחנות נוספות בין קניין ציבורי מלאכותי - כמו כבישים ומסילות ברזל לבין קניין ציבורי טבעי - כמו שפת הים או גדות של נהרות ונחלים.

המשפט הצרפתי היה מקור השראה לדיני הקרקעות שנהגו בשטחי ארץ ישראל העותמנית ועברו בירושה למנדט הבריטי וממנו למדינת ישראל. דיני הקרקעות העותמניים הכירו בקניין הציבורי וקבעו הוראות שונות להגנת זכויות הציבור ברשות הרבים. בשנת 1969 קיבלה כנסת ישראל את חוק המקרקעין שקבע הסדר חוקי בנושא "רשות הרבים". בדיונים שהתנהלו בכנסת בעת הגשת הצעת החוק ציין שר המשפטים דב יוסף, כי ההסדר נערך בהשפעת המשפט הצרפתי.

כיום חוק המקרקעין הישראלי מגדיר סוג מיוחד של קרקעות כ-"מקרקעי ייעוד" ואלו "מקרקעי ציבור המיועדים לתועלת הציבור, והם - (1) שפת הים, לרבות מקרקעין שבתחומי נמל; (2) נהרות, נחלים ותעלות וגדותיהם; (3) דרכים ומסילות ברזל, לרבות מקרקעין המשמשים תחנות של מסילות ברזל; (4) נמלי תעופה; ..."

סיכומו של דבר, במשך אלפי שנים הכירו מסורות משפטיות רבות בסוג קרקעות מיוחד המשמש "רשות הרבים". קרקעות אלו מיועדות לתועלת הציבור והן שייכות לציבור כולו ולא לפרטים או לקבוצות מיוחסות.

גביית תשלום על שימוש ברשות הרבים

1. באופן הדרגתי מתפתח תהליך שבו רשויות שלטון שונות גובות ומנסות לגבות מהציבור הרחב תשלומים עבור שימוש ברשות הרבים.
2. מצוקת חנייה גרמה לעיריות להציב מדחנים לתשלום עבור חנייה בשולי רחובות. המדחנים הוצבו כבר לפני מספר עשורים במקומות מצומצמים והומים במיוחד, אך בתהליך סחף מתמשך נוצר מצב שבו רוב שולי הרחובות בערים המרכזיות בישראל הפכו לאזורי חניה בתשלום. הכרסום נעשה בעזרת חשיבה יצירתית שכללה צביעת שולי מדרכות בפסי כחול לבן, שימוש בחוקי עזר ופקחי אכיפה, שימוש בכרטיסי נייר מנוקבים ולאחרונה בטכנולוגיה גבוהה שפיתחה כרטיסי חניה אלקטרוניים.
3. עבור כניסה לחופי ים מגודרים נדרש תשלום.
4. גדות נחלים ושכיות טבע סגורות כשמורות טבע או גנים לאומיים שהכניסה אליהם נעשית בתשלום.
5. סביב פארקים עירוניים נבנים גדרות, מוצבים שערים ובצדם שומר וקופת תשלום.
6. לפני מספר שנים נחנך לראשונה בישראל כביש אגרה שהשימוש בו כרוך בתשלום.
7. לפני מספר שבועות דרשה עיריית תל אביב מקבוצה שבקשה להפגין בכיכר רבין תשלום עבור השימוש בכיכר העיר - הדרישה נומקה בהוצאות הביטחון והניקיון בהן יהיה על העירייה לשאת.
8. לאחרונה העלתה מפלגת "הירוקים" בתל אביב יוזמה לגביית אגרת גודש עבור כל רכב שיבקש להיכנס לתחום העיר תל אביב ולהתארח בה. מקור ההשראה לרעיון הוא יוזמה טרייה בה נקטה עיריית לונדון.

דוגמא טרייה ומנומקת לכרסום ברשות הרבים

ביום 19.10.2004 הוציא בית המשפט העליון בישראל תחת ידיו פסק דין במסגרת עתירה לבג"ץ שהגישה "אדם, טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה" נגד עיריית רעננה. בעתירה עלתה השאלה האם עיריית רעננה רשאית לגבות מאורחיה תשלום עבור כניסה לפארק ציבורי עירוני?

העותרת העלתה מספר טענות כנגד גביית התשלום, ובהן:

• הפארק הוגדר מבחינה תכנונית כ - "שטח ציבורי פתוח".
• זכותו של כל אדם לאיכות חיים מובילה למסקנה לפיה יש להשאיר את הפארק פתוח לציבור ללא תשלום.
• לציבור קניין בשטח הציבורי.
• לציבור זכות לחופש תנועה בשטח הציבורי שאין להגבילו בתשלום כספי.
• יש להחיל את עקרון השוויון ולא להפלות בין תושבי העיר לאורחיה, או בין בעלי יכולת למעוטי יכולת.

בית המשפט העליון הכריע לטובת עיריית רעננה וקבע כי בנסיבות אותו מקרה ההחלטה על גביית תשלום הייתה סבירה. בית המשפט מנה נסיבות שונות המכניסות את גביית התשלום עבור הכניסה לפארק למסגרת של שיקול דעת סביר - גביית התשלום הוגבלה לאורחי העיר. הגבייה הוגבלה לימי שבת ומועד בלבד. סכום התשלום היה סביר. התשלום נועד לכסות על הוצאות הקמת הפארק, תחזוקתו ושמירתו. סמוך לפארק ישנם שטחים נוספים הפתוחים לציבור. הפארק אינו מספק שירות חיוני ובסיסי. הניהול הכלכלי נותן את האפשרות לפתח פארקים ולשמור על שלמותם.

בית המשפט הניח על סמך תקדימים כי לעירייה זכות להעדיף את תושביה על פני אורחיה, שכן התושבים משלמים ארנונה עבור פיתוח השטחים הנמצאים בשכנותם ובתחום מגוריהם ונועדו בראש ובראשונה לטובתם ולא לטובת כלל הציבור.

הסכנות בכרסום בקניין הציבורי וברשות הרבים

לרשות הרבים ולשטחים הפתוחים קיימת חשיבות מסיבות רבות. החללים הפתוחים מקיימים מסדרונות של אדמה, אור, אויר או רוח, שהם תנאים מינימליים לקיומו של טבע בסביבה מלאכותית. החללים הציבוריים יוצרים מעטפות סביב רכוש פרטי והם אמצעי שבכוחו להגן על פרטיות ועל צנעת הפרט.

לקניין הציבורי תפקיד מדיני וחברתי נוסף בכך שהוא יוצר מחיצות קנייניות בין משבצות קרקע פרטיות. בספר בראשית, פרק י"ג, פסוק י"ז, ה' אומר לאברהם: "קום התהלך בארץ לאורכה ולרחבה כי לך אתננה." מטבע לשון זו מיטיבה לבטא את ריבונות העם על אדמתו, הן כלפי חוץ והן במישור הפנימי - הריבונות באה לידי ביטוי בזכות ההליכה החופשית ברשות רבים על הדרכים הפרוסות לאורכה ולרוחבה של ארץ.

תחימה של אזורים מסוימים מרשות הרבים וגידורם מנימוקים כלכליים, כמו גם מנימוקים אחרים כגון בטחון פנים, היא בעלת משמעות סוציו-אקונומית. אלמלא המחיצות הקנייניות שיוצרת רשות הרבים עלולים להיווצר בתוך תחום מדינה או עיר טריטוריות פרטיות מבודדות. טריטוריות פנימיות שהכניסה אליהן מוגבלת או מותנית בתנאים שונים, כמו תשלום, פוגעת בריבונות העם על אדמתו ובלכידות החברתית. נזכיר כי המהפכה הצרפתית חרתה על דגלה שלושה עקרונות - חירות, שוויון ואחווה. פגיעה בלכידות החברתית פוגעת ברגש האחווה ובחוסן החברתי.

קיימת איפוא חשיבות לקיומו של קניין ציבורי ושמירה על רשות רבים החופשית לתנועת כל הציבור ללא מגבלות. לאור חשיבותה של רשות הרבים עולה השאלה האם הוגן לדרוש מהציבור לשלם עבור שימוש ברכושו?

אמצעים כלכליים כאמצעי מאזן

הניסיון ההיסטורי הוכיח כי שימוש בלתי מרוסן ומבוקר ברשות הרבים ובקניין ציבורי עלול להיות טרגי ובסופו של דבר לפגוע בכלל הציבור. בימי הביניים נהגו בעלי אחוזות להשמיט חלק מנחלותיהם כשטחי מרעה חופשיים לרווחת ההמונים. ההמון שעשה שימוש בלתי מבוקר בשטחים אלה, גרם להרס מוחלט של שטחי הרעייה ובסופו של דבר לאובדן מוחלט של עדריו. תופעה זו זכתה לכינוי "הטרגדיה של ההמונים" והיא מעידה כי חירויות מוחלטות ללא ריסון ואמצעי הגבלה כלכליים עלולים בסופו של דבר להזיק יותר מאשר להועיל.

אמצעים כלכליים מייעלים את אופן הקצאת המשאבים ונותנים מענה צודק לשימוש במשאבים ציבוריים המצויים במחסור.

איזונים ובלמים

המתח הקיים בין השאיפה לשמור על רשות רבים פתוחה לציבור ועל קניין ציבורי לבין הרצון לקיים אמצעי ריסון ובקרה על שימוש הרסני ברשות הרבים מחייב מציאת נוסחאות איזון, אך יש לזכור כי נקודת המוצא לאיזון אינה נקודת המוצא הכלכלית, אלא ערכי יסוד, ובהם חירויות שונות, קדושת החיים והבריאות, כבוד האדם ורצונו, חופש התנועה ברשות הרבים, שוויון ואחווה. לאחר מציאת איזונים גסים בין ערכי היסוד השונים יש מקום לערוך כיוון עדין באמצעים כלכליים על מנת לקיים שימוש צודק ויעיל ברשות הרבים.