תחרותיות בענף תחבורת האוטובוסים הציבורית

תחרותיות וכללי תחרות הוגנים

בבג"ץ 3344/94 שחף נתיבי אויר בע"מ נ´ שר התחבורה ואח´, תקדין עליון 95 (4) 129 נאמר: "על ערכה של התחרות החופשית עמד הנשיא שמגר, באומרו: "קיומה של תחרות חופשית הוא אינטרס ציבורי. שיטתנו החברתית והכלכלית מכירה בערכה של תחרות חופשית...תחרות חופשית עשויה להביא להורדת מחירים, לשיפור איכותו של המוצר ולשיפור השירות אשר ניתן אגב מכירתו. תחרות חופשית עשויה אף לעודד פיתוחו של המשק בדרך של יוזמות לגיטימיות לסוגיהן, הישגים אלו, אשר התחרות החופשית עשויה להשיג, אנו מבקשים לעודד..."

התחרות החופשית מתחייבת מחירויות הפרט, ומזכותו של כל אדם לקבל הזדמנות להגשים את רצונותיו, היא הולמת את טבע האדם, והיא גורם הנעה המפיח רוח בפעילות היצרנית. בסביבה בה מתקיימים תחרות חופשית הוגנת ושוויון הזדמנויות מתקיימות חברה בריאה וכלכלה חסונה. כמו לכל ערך, גם לתחרות החופשית קיימים סייגים והיא אינה יכולה להתנהל ללא הקפדה על כללי תחרות הוגנים ומאוזנים. תחרות דורשת תרבות של רוח ספורטיבית, שמירה על כללי משחק שוויוניים, מוכנות להפסיד, מתן כבוד למתחרה בין אם ניצח ובין אם הפסיד, הכרה ביחס בין מאמץ, התמדה וכישורים לבין הישג ותגמול, ושאיפה לנצח באמצעות השבחת כישורים אישיים ולא באמצעות פגיעה ביריבים. בענפי הספורט התחרותי ישנם כללים ברורים ואפילו בענפים בהם איש מכה את רעהו אסור להכות באברים פגיעים. בריצה תחרותית יפסל מי שינסה לזכות על ידי הכשלת יריביו. בכל ענפי הספורט חל איסור על שימוש בסמי מרץ, והתנהגות אלימה תגרום לתגובות עונשין עד כדי הרחקה מהמשחק ומהתחרות. עקרון השוויון בלתי נפרד מהתחרות הספורטיבית - מגרש המשחקים צריך להיות מפולס, הזדמנות ליהנות מרוח גבית צריכה להיות שווה, ומשקל המתאבקים צריך להיות דומה. כמו בספורט, גם בחיי החברה והכלכלה, תחרות חופשית בריאה מחייבת הקפדה על כללי תחרות הוגנים והגיוניים המציבים גבולות.

תחרות בשירותי תחבורת אוטובוסים ציבורית

קביעת כללי תחרות הוגנים לשירותי תחבורה ציבוריים מעוררים דילמות ייחודיות אשר ליוו את התחבורה הציבורית משחר לידתה. דילמות אלו נובעות ממאפיינים מיוחדים המשפיעים על קביעת כללי התחרות בענף:

 - התחרות מתקיימת במרחב הציבורי, אשר מלכתחילה שייך לכל ופתוח לכל וקשה לקיים בו פיקוח.
 - מטבע ניידותם של שירותי התחבורה הם ניתנים לציבור לקוחות מזדמן על ידי ספקי שירות ניידים ומזדמנים. בסביבה דינמית ולא יציבה קשה לקיים תנאים של תחרות ובחירה.
 - מרחב התחבורה הציבורי מדורג ולא שוויוני - יש בו מספר מוגבל של עורקי תנועה מבוקשים ומספר גבוה יותר של דרכים צדדיות עליהן מתנהלת רמת תנועה נמוכה. במרחב לא שוויוני קשה לקיים תחרות שוויונית.
 - ביקושי התחבורה נחלקים באופן לא שווה בין שעות עומס מוגבלות ומבוקשות לבין שעות מתות או דלילות. אי השוויון בזמני הביקושים מקשה אף הוא על קביעת תנאי תחרות שוויוניים.
 - תחבורה מנועית חייבת לציית לכללי בטיחות בדרכים וציות זה הוא עניין של פיקוח נפש שערכו עולה על עניין היעילות הכלכלית. להט התחרות הכלכלית עלול לגרום לויתורים או פשרות על כללי הבטיחות.
 - הנסיון הוכיח כי במקומות ובזמנים בהם הותרה תחרות חופשית מוחלטת בשירותי תחבורה ציבורית התפתחו תנאי תחרות לא הוגנים שכללו שימוש באלימות פיזית להרחקת מתחרים, שימוש בנהיגה אלימה ומסוכנת לסילוק או הקדמה של מתחרים על צירים, זמנים ונקודות עצירה מבוקשים, או שימוש באלימות כלכלית שכללה הספקת שירותים במחירי הפסד כדי לסלק מתחרים במקום להשקיע בייעול ובשיפור עצמי.
 - יתרון חשוב בניהול מערכת תחבורה ציבורית הוא קיומם של לוחות זמנים קבועים ושירות אמין. בסביבה תחרותית לגמרי, אין למתחרים תמריץ לקיים מערכת אמינה וקבועה.
 - יתרון נוסף בניהול מערכת תחבורה ציבורית הוא ניהול מרחבי על רשת דרכים. תחרות חופשית לגמרי אינה מאפשרת שיתוף פעולה, או תאום נסיעות בזמן ובמרחב בין מתחרים, ואילו תאום מושלם מוביל למונופולין.
 - סדר ציבורי דורש קיומה של תחבורה ציבורית זמינה ושוויונית. בתנאי תחרות חופשית אזורי יישוב מבודדים או מעוטי אוכלוסין לא יזכו לשירות סדיר וחיוני.

נוסחאות איזון

במקומות שונים בעולם התפתחו נוסחאות איזון שונות ביחס לניהול תחבורת אוטובוסים ציבורית, שניסו למצוא את שביל הזהב בין תחרות חופשית מוחלטת לבין מונופול מוחלט על קשת של אפשרויות, שיודגמו:

 - מונופולים ציבוריים המופעלים על ידי ממשלות, רשויות מקומיות או רשויות תחבורה אזוריות.
 - מונופולים פרטיים הפועלים בפיקוח שלטוני על לוחות זמנים ותעריפים בתמיכת רשת ביטחון.
 - מונופולים פרטיים הפועלים בפיקוח שלטוני על תעריפים בלבד, כנגד פריסת רשת בטחון או בלעדיה.
 - הענקת זכיונות למסלולים או אזורים מוגדרים וקיום תחרות לקבלת הזיכיונות מידי פרקי זמן מוגדרים.
 - קביעת תעריפי נסיעה בחקיקה ומתן אפשרות חופשית להפעיל שירותי תחבורה ציבורית המתחרים באיכות שירות, זמינות, אמינות, אדיבות וכיוצא בכך.
 - פיקוח רשויות שלטון על חוקי עבודה וזכויות סוציאליות של נהגים בתחבורה הציבורית.
 - קיום תחרות חופשית בין מפעילי תחבורה ציבורית כאשר השלטון מפקח על שמירת כללי תחרות הוגנים ומניעת אלימות, ומסייע בקיום תשתית דרכים ותחנות או בפרסום.
 - תחרות מלאה כאשר רשויות שלטון מרכזיות או מקומיות מפקחות על בטיחות בדרכים בלבד.

נוסחאות האיזון השונות נעות כמטוטלת על מנת להתאים עצמן למציאות משתנה. נוסחאות הנוטות לצד המונופולים מחייבות תיקונים כאשר מתגלה שימוש לרעה בכחו של המונופול, שאננות יתר, הפקעת מחירים, רמת שירות נמוכה, או ריכוזי כח בידי מפעילים או איגודי עובדים. מנגד נוסחאות הנוטות לצד התחרות החופשית מחייבות תיקונים כאשר רמת הבטיחות או השירות יורדת, כאשר קרבות מחירים מצביעים על מחירי הפסד שמגמתם סילוק מתחרים ועלייתו של מונופול, או כאשר נהגים מנוצלים או עובדים בתנאי שחיקה. כנראה שאין נוסחאות קסם ועמידה על המשמר מחייבת כי כל שיטה תחווה מעת לעת זעזועים קטנים וארגון מחדש שמטרתם למנוע קיבעון מחשבה, צבירת שומנים או חוסר יציבות מופרז.

תמצית היסטורית קרובה של תחרות בשירותי אוטובוסים בעולם ובישראל

בעשורים האחרונים ביחד עם נפילת הגוש הקומוניסטי בלטה בעולם תנועה טקטונית של הפרטת שירותים ציבוריים ריכוזיים, צמצום מעורבות ופיקוח ציבורי והגברת תחרותיות באמצעות פיתוח אקלים של שווקים חופשיים. תנועה זו לא פסחה גם על שירותי התחבורה הציבורית, ובכללם שירותי האוטובוסים. נושא דגל מוביל של מדיניות הפרטה וביזור במדינות המערב היה שלטונה של מרגרט תאצ´ר בבריטניה, אשר העביר בשנת 1985 חוק בפרלמנט הבריטי שהתייחס במפורט להפרטת שירותי הרכבות והאוטובוסים הציבוריים ברחבי הממלכה המאוחדת. מגמה זו חלה בעיקר באירופה ויושמה גם באוסטרליה, אך בניגוד לאירופה, מדינות צפון אמריקה הקפיטליסטיות - ארצות הברית וקנדה, הפגינו שמרנות יחסית והמשיכו לשמור על הפעלה ריכוזית ופיקוח ציבורי על שירותי האוטובוסים.

למעלה משני עשורים לאחר הרפורמה הבריטית קיימת ביקורת על אופן הפרטת שירותי הרכבות, אך הפרטת שירותי האוטובוסים הציבוריים נחשבת להצלחה. חוקר איטלקי בשם פרנצסקו ראמלה מצא שמערכת תחבורת האוטובוסים הציבורית ה-"תאצ´ריסטית" בממלכה המאוחדת התייעלה באופן משמעותי כתוצאה מתחרותיות מוגברת בהשוואה לגרמניה, צרפת ואיטליה, וחדלה לסבול משביתות ודרישות כופר של איגודי עובדים, שהתרחשו באורח תדיר בעידן שקדם לרפורמה. בלונדון פועלת מערכת האוטובוסים הגדולה בעולם, וזו הפחיתה את הוצאותיה לקילומטר בכ- 50% בין שנת 1985 עד שנת 2000 על ידי שימוש במכרזים תחרותיים, כאשר באותו זמן רמת השירות הורחבה בכ - 32%. פתיחת שירותי האוטובוסים לתחרות הועילה גם לשבדיה, לדנמרק ולחלק מערי אוסטרליה.

בהשוואה למדינות המערב, שירותי האוטובוסים בישראל ריכוזיים מאוד וחלקם היחסי של שירותי האוטובוסים הציבוריים מכלל הנסועה גבוה. מרבית שירותי האוטובוסים הציבוריים מבוצעים על ידי קואופרטיב "אגד", למעט גוש דן, שבו החלק הארי של שירותי האוטובוסים מופעל על ידי קואופרטיב "דן". "אגד" ו-"דן" הסיעו עד שנת 2000  כ - 95% מנוסעי התחבורה הציבורית בישראל ונהגי הקואופרטיבים היו בין מובילי השכר במשק. בסביבה נטולת תחרות, לקואופרטיבים לא היו תמריצים להתייעל, להגדיל נתח שוק, לצמצם מנגנונים, לשפר את השירות, או לספק שירותים חדשים וטכנולוגיות חדשות, אך היו להם סיבות טובות לבצר עמדות כח במוקדי שלטון. המגמה העולמית סחפה באיטיות את ממשלות ישראל ובשנת 1991 מינתה הממשלה ועדה בין-משרדית שתמליץ על שינוי מבנה שירותי התחבורה הציבורית בישראל. כעבור כשש שנים, ביום 8.1.1997, הממשלה אזרה עוז ואימצה את המלצות הועדה כאשר החליטה "לפתוח את ענף התחבורה הציבורית בישראל לתחרות על ידי הקצאת רשיונות להפעלת קווי שירות בתחבורה הציבורית בתנאים...". כדי ליצור סביבה תחרותית במקום בו היא לא התקיימה מעולם היה צורך לחזק מפעילי אוטובוסים קטנים יחסית כדי שיוכלו להתחרות במונופול של הקואופרטיבים הותיקים. באופן טבעי, קואופרטיב "אגד" לא ראה בעין יפה את שבירת ההגמוניה והמונופול ממנו נהנה שנים רבות ולכן עתר לבג"ץ כנגד יישום החלטת הממשלה. ביום 4.1.1999 הכריע בית המשפט העליון בעתירה, במסגרת בג"ץ 3136/98 אגד אגודה שיתופית לתחבורה נ´ שר התחבורה, (פורסם בפ"ד נ"ב (5) עמ´ 705), ומכאן נפלו החומות ונסללה הדרך לפתיחת שוק האוטובוסים בישראל לתחרות. בשנת 2000 פתיחת השוק לתחרות פסעה צעד נוסף, כאשר תחנות האוטובוסים הוכרו כמשאב ציבורי הראוי לשיתוף כפוי כנגד תשלום. בחוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2000) התש"ס - 2000, תוקנה פקודת התעבורה ונקבע כי הפעלת מיתקן תשתית תחבורתית דורש רשיון  ולמפקח על התעבורה הוענקה סמכות לחייב בעל רשיון למתקן תחבורתי לשתף בעלי רשיון אחרים תמורת מחיר סביר עבור השימוש במתקן.

פתיחת שוק תחבורת האוטובוסים הציבורית לתחרות נערכה בזהירות רבה ובאופן מדוד בתאום עם הקואופרטיבים לתחבורה. התאום התחייב משום שהיה צורך להתאים את הסכמי הזיכיון של הקואופרטיבים הותיקים לתנאים החדשים. הסרת המעורבות הציבורית לא הייתה נועזת גם מבחינת היקפה. בהדרגה נערכו מכרזים ציבוריים שהתייחסו ל- "אשכולות" שונים שכללו קווים אזוריים. המכרזים ניסו שיטות שונות - היו מכרזים בהם הדגש היה על הצעה שנקבה בתעריפי נסיעה זולים יותר לציבור, היו כאלה בהם נקבעו מראש תעריפי הנסיעה והמשקל ניתן למי שדרש תמיכה ציבורית נמוכה יותר, והיו כאלה בהם זכה מי ששילם לממשלה דמי זיכיון גבוהים יותר. בכל המכרזים מלבד המשתנים הכלכליים ניתן ניקוד גם למשתנים אחרים, כמו רמת השירות המוצעת - תדירות הנסיעות, אורך הקוים והוספת קווים. הזוכים במכרזים קיבלו זיכיונות להפעיל אשכולות של קווי תחבורה ציבורית כמפעילים בלעדיים לפרק זמן של מספר שנים. כתוצאה מהרפורמה בתחבורה הציבורית נגרע מהמונופולים המסורתיים נתח של כ - 15% משוק תחבורת האוטובוסים הציבורית בישראל.

בחינת השינויים

בחינת הצלחה או כשלון של השינויים שנערכו במבנה התחבורה הציבורית בישראל יכולה להערך במדדים אובייקטיבים ובמדדים סובייקטיבים, והיא תלויה במשקל היחסי שניתן לתת לכל אחד מהמדדים. משקל זה תלוי לא רק בערכים כלכליים כמותיים, אלא גם בערכי יסוד, השקפות עולם וסדרי עדיפויות שונים. ננסה להצביע על משתנים הנוגעים לעניין:

עלות השירות - עלות השירות לנוסע או לממשלה הנדרשת לסבסד מפעילים בכספי משלם המסים.
תדירות השירות
אמינות השירות - עמידה בלוחות זמנים, רמת דייקנות, גיבוי במלאי כלי רכב ובכח אדם למקרה של תקלות, כח אדם מנוסה ומיומן, אוטובוסים חדשים ותקינים, ורמת תחזוקה גבוהה.
מענה לביקושים אמיתיים - פיזור וגמישות הקווים והמסלולים במרחב ובזמן ומיקום תחנות ההולם את רצון הנוסעים.
יעילות השירות לנוסע - מיזוג, תאום ושילוב בין שירותי תחבורה קרובים בסביבה.
יעילות השירות ביחס לקילומטר נסיעה - שיעור תפוסת האוטובוסים ויעילות אחזקתם.
טיב ונוחות השירות - איכות האוטובוסים, ניקיון, מיזוג האויר, זמינות מידע, שירות פניות הציבור.
אדיבות וסובלנות - נהגים נינוחים, אדיביים וחייכניים.
בטיחות - רמת תקינות ואחזקה של כלי רכב ומכלולי בטיחות, רמת ריכוז או עייפות של נהגים.
זיהום אויר ורעש - רמת הזיהום והרעש שפולטים האוטובוסים.
יכולת בקרה עצמית ותיקון טעויות - מינהל פנימי תקין ומערכות בקרה ומשמעת יעילות.
נהגים שבעי רצון - תנאי עבודה ראויים ושכר משביע רצון מקרינים על איכות השירות. נהגים עייפים או חסרי הנעה עלולים להוריד את רמת הבטיחות בנסיעה לתת שירות רע לדלג על תחנות, לנהוג במהירות מופרזת או איטית, או להפגין חוסר אדיבות.
בקרה ופיקוח שלטוניים - מידת הבקרה והפיקוח של השלטון על מפעילי האוטובוסים ומידת הציות להוראות פיקוח סבירות, ומנגד מידת המעורבות של המפעילים בקביעת מדיניות ציבורית ובשמירה על טובת הציבור.

לבקשת משרד התחבורה נערך מחקר ראשוני להערכת התחרותיות בשירותי האוטובוסים בישראל על ידי פרופסור יורם שיפטן מהטכניון ומר ניר שרעבי. תוצאותיו של המחקר פורסמו בחודש מרץ 2006 והוצגו בכנס שיועד לנושא. החוקרים התמקדו במשתנים אובייקטיבים שונים שנמדדו באשכולות שהועמדו לתחרות, ומסקנותיהם היו כי כי לרפורמה השפעה חיובית כללית שבאה לידי ביטוי בחסכון מיידי בהוצאות הממשלה, חסכון ממשלתי שנבע מהגברת כושר המיקוח כלפי הקואופרטיבים המסורתיים, חסכון בעלויות תפעול קווי האוטובוסים, הפחתה משמעותית בתעריפי הנסיעה במרבית הקווים שיצאו לתחרות, ועלייה כללית ברמת השירות ובמספר הנוסעים. באופן טבעי נמצאו גם סיפורי הצלחה וגם שינויים שליליים. הוזלות משמעותיות של מחירי הנסיעה בלטו בקו באר-שבע - תל אביב, ובאשכולות באזורי טבריה ואשדוד. עליות בולטות ברמת השירות נמצאו בקו נתניה - חדרה, בקו נהריה - צפת ובעיר אלעד. מנגד תושבי באר-שבע סבלו משביתת עובדי הזכיין החדש. סקירה לא מדעית של תגובות גולשים באתרי אינטרנט שונים מצביעה על דמיון בין תוצאות המחקר האובייקטיבי לתגובות הסובייקטיביות. באופן כללי הובעה שביעות רצון מהשינויים שנערכו באשדוד, יבנה,  טבריה ובקו תל אביב-באר שבע - הן מהוזלת המחיר והן מהעלייה ברמת השירות. חוסר שביעות רצון הובע ביחס לאשכולות באזורים אשקלון ומודיעין. בפתח תקוה התעוררה התנגדות ספונטנית קולנית שלוותה בהפגנה של תושבים נזעמים כנגד השינויים למרות הוזלה מסוימת בתעריפי הנסיעה, וזאת על רקע חוסר שביעות רצון מרמת השירות, וקובלנות  על אי עמידה בלוחות זמנים ויחס לא אדיב מצד נהגים. בבאר שבע הציבור סבל משביתת הנהגים וכנראה שחוסר שביעות הרצון של הנהגים הקרין גם על תחושות הנוסעים.

ביום 13.3.07 פורסם כי שר התחבורה הקים ועדה לבחינת השאלה האם הרפורמה בתחבורה הציבורית מיטיבה עם הציבור? הקמת הועדה מעוררת שאלות שונות:

א. לכאורה הנסיון מהגברת התחרותיות בתחבורת האוטובוסים הציבורית בעולם חיובי, הן דו"ח מבקר המדינה והן המחקר הראשוני שנערך בארץ הצביעו על כך שהשינוים מיטיבים עם הציבור. מכאן עולה השאלה מה היסוד לחיפזון בהקמת ועדה בשעה שהשינויים נערכו על סמך המלצות קודמות שעדיין לא מוצו.

ב. הגברת התחרותיות התבססה על שיקולי מדיניות ציבורית המבוססים על השקפות עולם, תבונה ונסיון חיים ולא רק על מסקנות מקצועיות טהורות. כך לדוגמא, מרגרט תאצ´ר פעלה לקידום כללי של מדיניות הפרטה במגזר הציבורי בממלכה המאוחדת על בסיס השקפת עולם מדינית, שנכללה במצע שהציגה לבוחריה ובמהלך כהונתה פעלה להגשמתו. בכוחה של אמונה בצדקת דרך מדינית, המלווה בנחישות, להשפיע על המציאות ולא להתבטל בפניה.

ג. התחבורה הציבורית בישראל מוסדרת בתקנות ונתונה לפיקוח הדוק של המפקח על התחבורה הציבורית במשרד התחבורה, המפקח על פרטים כמו תכנון הקווים, רמת השירות ותעריפי הנסיעה. כל בעל רשיון להפעלת שירותי אוטובוסים קיבל על עצמו לקיים תנאים שונים ובהם רמת שירות מוגדרת, ואם התנאים מופרים ניתן  למצות את תנאי הבקרה הקבועים בתנאי הרשיון.

ד. על פי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסעה באוטובוס ובמוניות), תשל"ד - 1974, חריגה מלוחות זמנים שנקבעו ברשיון או סטייה מנתיב על ידי נהג אוטובוס הן עבירות פליליות מסוג "אחריות קפידה",  (ע"פ (ירושלים) 1026/97 מדינת ישראל נ´ אגד, אגודה שיתופית, תקדין מחוזי 97 (3) 3601).

ה. תחבורת האוטובוסים הציבורית סובלת בעולם כולו, וגם בישראל, מדעיכה מתמשכת, בעיקר על רקע עלייה ברמת החיים, תחרות מצד הרכב הפרטי, ושימושי קרקע מפוזרים בהם יעילות האוטובוסים נמוכה. דעיכה זו דורשת מענה, והוצעו לה פתרונות שונים הראויים לבחינה - התאמת שירותי התחבורה הציבורית לדרישות הציבור, הקמת מערכות תחבורה ציבוריות ברות תחרות לרכב הפרטי, הקצאת נתיבי תחבורה ציבורית, העברת פיקוח ובקרה ציבוריים לרשויות מקומיות או לרשוית תחבורה, קביעת תקנים אחידים לכרטיסים, תאום בין מפעילי תחבורה ציבורית שונים, ויישום טכנולוגיות חדשות.